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文章已发表于《浙江社会科学》2018年第1期

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随着社会经济的发展及陆域资源的不断耗竭，人类对地球资源的开发利用重心逐渐由陆域转向海洋，海岸带及海洋资源的开发利用已引起沿海国家的普遍重视。随着全球化进程的进一步发展，以经济全球化为主线，包含各国政治、军事、科技、安全、航运、环境等领域在内的多层次、多领域的交互联系深刻地影响着海洋资源与环境的利用，海洋资源的争夺与海洋环境的破坏日益严重。尽管世界范围内政府组织与非政府组织，甚至企业与个人都逐渐认识到海洋环境治理的重要性，但全球范围内海洋环境治理问题远未解决。针对海洋环境问题日益加剧的现状，全球治理理论被引入海洋领域，不同学科的学者对此开展了大量研究，有力地促进了海洋环境治理实践的发展。本文从海洋环境治理的理论基础、海洋环境治理基本构成要素、海洋环境治理的法律制度建设及海洋环境跨区域治理与模式研究等方面对已有研究作一综述。

外部性理论一方面揭示了市场经济活动中一些低效率资源配置的根源，另一方面又为如何解决环境外部不经济性问题提供了可供选择的思路(赵淑玲等，2007)。海洋环境污染是一种典型的外部不经济现象，探讨海洋环境外部不经济性产生的原因以及分类、外部性理论对海洋环境治理的作用，对海洋资源环境的可持续利用具有重要意义(毛显强等，2002；沈满洪等，2002)。

公共物品的非竞争性和非排他性特征(王金南，1994)会导致公共物品的供给不足或“公地的悲剧”。海洋生态系统与海洋环境资源属公共资源，海洋生态环境的污染或破坏具有极端的外部性特征(汪劲，2014)。个人或单位在对海洋资源环境使用过程中造成了海洋生态环境的破坏和生境的退化，而这部分损失却被其他社会成员共同分摊。公共物品与外部性是构成环境经济学理论基石的两大重要概念。海洋环境具有公共物品的供给普遍性和消费非排他性两大特征，而任何改善或破坏公共物品的行为都会产生外部性。因此，从经济学角度分析，这是海洋生态资源作为公共物品的负外部性的结果，也是海洋生态环境问题产生的根源。因此，亟需从外部性理论出发，探讨海洋环境外部不经济性产生的原因及分类。而从资源环境约束的角度出发，海洋环境治理对于海洋生态资源保护以及海洋的可持续利用具有重要的现实意义(纪玉俊，2014；龚虹波等，2017)。

环境权与区域环境公正理论是海洋环境治理的法学理论依据。环境权是我国宪法赋予公民的一项基本人权，为公民环境权益保护制度的设立提供了宪法上的依据(刘乃忠，2015)。它要求任何主体在发展经济和从事其他活动时从保护公民权利的角度出发，保护环境，防止环境污染和破坏。环境公正作为一种新兴的正义观在一定程度上突破了传统正义观念的范畴，其更多地关注由于环境问题而导致的整体环境不公正现象(李小苹，2009)，即在所有与环境有关的行为和实践中不同国家、民族、阶层的人都享有合理的权利，承担合理的义务，受到公正的待遇。然而在实际的海洋开发利用过程中，不同国家、不同区域、不同利益主体之间在获取海洋所带来的经济利益与生态利益时必然存在各种矛盾冲突(罗汉高，2015)。因此，法学视角下的海洋环境治理势必关注不同主体间在利用与保护海洋环境时所形成的国家关系、社会关系、利益关系与法律关系的博弈与调整(汪劲，2014)，以保护公民的环境权并达到区域环境公正。

环境管理是当代公共管理研究领域的一个重要议题，也是当代政治生态学、生态经济学、环境与资源经济学、环境政策以及可持续性科学等诸多交叉研究领域的一个核心概念(Brandes et al.,2007;UNEP,2008；Yang，2009)。通过对国际和国内环境管理研究的宏观考察，可以发现，环境管理范式实际上经历了从环境管理到参与式管理，再到治理的变迁过程。传统环境管理着重关注具体管理技术、政府规制行为以及产权划分等对环境问题的影响，而参与式管理突出地方知识的重要性和公众参与环保的力量，环境治理则强调通过多元组织参与解决复杂环境问题(杨立华,2007a;Di et al., 2008;Hukkinen,1998;Brady,1993;Smith,2012;Yang,2009)。“管理”与“治理”在参与者、目标、过程等方面都有本质不同，由管理迈向治理是政府治道的升华和趋势。改革政府主导模式、转变政府职能是从管理到治理的核心和关键(王琛伟，2014)。

1982年《联合国海洋法公约》的签署是国际海洋管理领域划时代的重大事件，海洋环境管理正是在此基础上发展起来的。J.M.阿姆斯特朗和P.C.赖纳在《美国海洋管理》中认为海洋环境管理是法律和行政的控制，包括国家对海洋水质和各种物质的入海处置、一定区域范围内的渔业活动、某些水域中船舶运输方式、外大陆架油气生产以及其他许多事务。目前国内多采用鹿守本归纳的定义：海洋环境管理是以海洋环境自然平衡和持续利用为宗旨，运用行政管理、法律制度、经济手段、科技政策和国际合作等方式，维持海洋环境的良好状况，防止、减轻和控制海洋环境破坏、损害或退化的行政行为(鹿守本，1997)。龚虹波(2015)认为海洋环境管理可从狭义和广义个层次进行理解：从狭义的角度，海洋环境管理是海洋环境保护部门采取各种有效措施和手段控制海洋污染的行为；从广义的角度，海洋环境管理是以政府为核心主体的涉海组织为协调社会发展与海洋环境关系、保持海洋环境的自然平衡和持续利用，而综合运用各种有效手段、依法对影响海洋环境的各种行为进行的调节和控制活动。对于海洋环境管理的研究，多强调政府的主体地位。

随着海洋资源开发利用程度日益提高，利益主体日益多元，利益关系日趋复杂，传统的管理方式已与社会经济发展明显不适应。如何解决管理实体繁杂、利益主体众多而导致的既相互依赖又互相冲突的海洋问题？在治理理念兴起下，海洋治理便成为一种有效的管理手段(王琪等,2006;初建松等,2016;Joanna Vince et al.,2017)。治理是一种多中心、高参与度的管理模式，要想达到治理目标必须实现治理主体多元化，最终建立一种公共事务的管理联合体。海洋治理是指为了维护海洋生态平衡、实现海洋可持续开发，涉海国际组织或国家、政府部门、私营部门和公民个人等海洋管理主体通过协作，依法行使涉海权力、履行涉海责任，共同管理海洋及其实践活动的过程(孙悦民，2015)。全球海洋环境治理是指在国际层面，各个国家及国际组织作为海洋管理者，通过国际合作和协商，制定和实施具有国际法约束力的法律以及其他具有软法性质的政策、计划、战略等，以实现海洋可持续发展的目标，解决在海洋开发和利用过程中出现的各类问题(Long，2011)。

随着海洋治理理念的兴起，海洋治理框架日趋成熟。海洋治理框架由管理体制、法律法规及实施机制构成(B. Francois，2005;Juan Luis,2004)。其中，管理体制是指确保海洋管理中所有利益相关者之间能够协调与合作的行政机制；法律法规包括国际和区域性公约、协定、行动计划及与之紧密关联的国家相关法律法规；实施机制是指制度内部各要素之间彼此依存、有机结合和自动调节而形成的内在关联和运行方式。目前，这一治理框架已广泛而明确地存在于国际、区域及国家层面的海洋治理实践之中。

海洋治理的基本特征包括治理主体多元化、依法治海、治理主体之间的伙伴关系、自治模式和元治理等5个方面。海洋环境治理是指政府、企业和公众等主体，为实现海洋环境的自然平衡和可持续发展，相互协商、良好合作、分享权力、共同整治海洋环境事务，以期达到调整效果的过程(宁凌等，2017)。

从海洋环境管理到海洋环境治理，体现了主体特征、工作方法与权力运行向度的变化(全永波等，2017)。海洋管理大多以政府及其行政管理部门或其他具有国家公权力的部门为主体。而海洋治理的主体则呈现多元化趋势，还包括除政府外的各种机构、公众等，并形成多元合作、互动互通的新型关系。在工作方法上，海洋管理带有明显“管”的特征和强制性。而海洋治理则由多元治理主体通过法律和各种非国家强制性契约，具有明显的民主协商性特征。从权力运行向度上来看，海洋管理的权力运行向度是一元的，即是 “自上而下”的，由海洋管理的主体发号施令，下属机构和个人根据指示行事。而海洋治理的权力运行是多向度的，即在更为宽广的海洋公共领域中既可自上而下、又可自下而上或是平行等多向度开展的海洋治理工作。

从全球海洋环境治理的层级看，海洋环境治理可分为国际海洋治理、国家海洋治理和全民参与海洋治理等3个层次(孙悦民，2015)。国际海洋治理强调涉海国家和实践主体自觉维护海洋生态平衡，相互尊重海洋权益，综合协调海洋渔业资源配置等，通过协商、合作来共同建设和谐海洋。国家海洋治理就需要通过建立健全涉海法律制度，依法治海，形成良性的海洋治理机制，实现这一治理系统的自我运行、自我制约以及自我修正。公民参与海洋治理能够提高全民的海洋意识和责任，促使公民自觉维护海洋权益和环境等。

目前，全球海洋治理的概念逐渐得到广泛应用，在很多国际文件中，对海洋治理模式有着各式各样的表述或称谓，例如综合海洋管理(Integrated Oceans Management)、生态方法(Ecosystem Approach)、基于生态的治理(Ecosystem Based Management)、海洋保护区域(Marine Protected Areas)、海洋空间规划(Marine Spatial Planning)。它们的核心理念都是各种人类活动对海洋环境所累积的压力促使一项综合治理方式的生成，因此它们都可以被认为是基于海洋生态系统下人类采取的一种综合的治理模式(Long,2011;Donald F Boesch，1999)。

传统管理的主体是指社会公共机构，而治理的主体已不只是社会公共机构,也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，范围涉及全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和非政府间组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理 (王琪等，2006)。

海洋环境治理强调政府与公众的合作和社会参与主体的多元化。因此，为有效治理海洋环境、实现海洋环境的可持续发展，必须处理好海洋环境治理主体间的矛盾，建立有效的、多元主体共同参与的海洋环境治理模式(宁凌等，2017)。政府作为海洋环境治理的核心主体，承担着掌舵者、服务者和调节者的角色。政府需要协调与企业、公众的关系，将企业、公众的个体行为目标引向政府总体目标的发展方向(王琪等，2004)。企业作为治理的重要主体之一，承担着积极参与者的角色。企业作为海洋环境污染的主要影响者，是政府的主要干预对象，也是海洋环境保护的重要支撑力量和生产力量(王琪等，2004)。公众参与是社会治理的主流趋势，公众承担着参与者和监督者的角色。公众由于是环境负外部性发生时的直接受害者，其改变环境状况的内在动力强烈，能够与政府、企业一起分担保护环境的责任和目标，积极参与海洋环境的治理活动(王琪等，2004)。政府与企业、政府与公众、公众与企业间存在相互作用的关系，三者相互依赖、相互影响、相互合作，共同组成规范运转的海洋环境治理网络(宁凌等，2017)。政策网络的结构安排、成员间的作用方式直接影响着政策的执行。只有结构合理、行为适当，政策网络才能发挥出应有的功效(王琪等，2004)。根据治理主体地位的不同，形成不同的海洋环境治理模式。杜辉(2013)认为若从政府与公众的关系角度看，主要有权威型环境治理和合作公共治理2种模式。传统的海洋环境治理模式包括末端治理模式、循环回收利用模式、清洁生产模式(赵志燕,2015)。传统海洋环境治理模式是在工业文明视角下过度追求经济利润造成严重海洋环境污染和生态破坏的情况下所形成的被动海洋环境治理，在治理目标、治理手段和治理主体方面都不符合生态文明要求的海洋环境主动治理。由于海洋环境治理涉及政府、企业和公众等多方力量，加之海洋环境政策作用的对象复杂多变，其需求的内容、形式存在着诸多不同，这就要求海洋环境政策在供给方式、手段安排上要形式多样，使各经济主体有着选择的余地。当前运用较多的海洋环境治理模式为以政府为主导的命令-控制型管理模式、政府主动引导型管理模式和政府与企业协商合作型(王琪等，2004)。

由于海洋自身的流动性、开放性等特征，全球海洋治理的主体主要包括各国政府、企业、非政府组织、国际组织、国际间非政府组织、跨国企业、个人等，上述各类主体根据自身的角色、地位对于全球海洋治理发挥不同的作用(黄任望，2014)。王琪等(2015)将全球海洋环境治理的主体概括为主权国家、国际政府间组织、全球公民社会组织、跨国公司与普通公民等4类。主权国家是全球海洋治理的基本主体，各种国际涉海政策和行动最终需要主权国家来加以落实；国际政府间组织在确定治理目标、协调各国行动、调解国际争端等活动中起着基础性的作用，有效弥补着主权国家治理能力的不足。全球公民社会组织不仅仅在于直接参与各项活动，更在于通过广泛的宣传和引导，不断增强各国民众的海洋意识和参与能力；跨国公司与普通民众分布分散且力量有限，往往需要借助或依附于其他主体。在全球海洋环境治理中，需要发挥治理主体多元化的特色，不仅依靠主权国家政府，还需要发挥国际各种组织的作用，通过强制性的法律和软法性质的文件，作用于多元化的客体内容。

传统的海洋环境管理把客体看作海洋环境。而海洋环境治理理念的出现，其客体内容和范围都发生了根本变化(王琪等，2006)。海洋环境治理的客体不再是指单一的海洋环境，而是指影响海洋环境的各种人类活动与行为。影响海洋环境的行为主要有政府行为、市场行为和公众行为。政府行为是国家的管理行为，包括制定海洋环境管理的政策、法律、法令、规划并组织实施等。市场行为是指各种市场主体包括企业和生产者个人在市场规律支配下，进行商品生产和交换的行为。公众行为则是指公众在日常生产中诸如消费、居家休闲、旅游等方面的行为。全球海洋治理的客体是全球海洋治理所指向的对象，即全球海洋治理要治理什么。从总体上看，全球海洋治理的客体是已经影响或者将要影响全人类共同利益的全球海洋问题，主要包括海洋安全、海洋环境、海洋资源的开发与利用、全球气候变化、海洋突发事件的应急处理等五个方面的问题(黄任望，2014；王琪等，2015)。这些问题很难依靠单个国家得以解决，而必须依靠双边、多边乃至国际社会的共同努力。

海洋法的理论基础源于历史发展过程中形成的区域性管理方式。因此，海洋治理主要基于主权原则和自由原则 (O’Connell et al.,1982；Katherine Houghton，2014；Nina Maier et al.,2013)。主权原则是促使沿海国家管辖权的扩张，而自由原则则确保海洋的公共区域不被占用且可自由使用。基于这两个原则，海洋被分成两个部分，第一个部分是临近沿岸的海洋空间，它服从于国家领土主权的约束。第二部分则是超出国家管辖权的海洋区域，它适用于自由原则(Rosenne，1975)。前者明确存在于领海、专属经济区之中，而后者位于公海范围之内。这种区分方式在国家实践中固定下来，并且这种海洋的二分法是被1930年国际法编纂会议所确认，是符合现在海洋法一般秩序要求的。1982年的《联合国海洋法公约》是海洋综合治理理念出现的开端，《海洋法公约》将全球海洋划分为五种不同的类别，即内水、领海、群岛水域、专属经济区和公海，另外也创设了海洋领域的其他制度。因此服从于国家主权原则的作用，整个海洋区域是被联合国以《海洋法公约》为表现的法律文件划分成多种类型的海洋空间加以管理和开发。《海洋法公约》对于综合治理的规定仅局限于原则性的提倡，无法用强制性的规范进行监督。此后，1992年颁布的 《二十一世纪议程》、《生物多样性公约》、《保护东北大西洋海洋环境公约》和1995年颁布的《鱼类种群协定》等国际性文件或条约 （刘峻华，2016），其条款内部都一定程度上强调海洋环境治理的重要性，但由于不是专门立法，在适用范围上有着很大的限制。

全球海洋治理立法注重国际习惯与公约相结合，如在海洋环境治理方面，不得允许本国排放入海的污染物对其他国家的海洋利益造成损害(Haas，2000；Klaus Töpfer et al.，2014；Robert L.Friedheim，1999)。但是在实际执行上，国际习惯法对于管辖权的规定不足以维持有效的污染防治行为。正是因为国际习惯本身属性的缺失，国际社会更多的还是依赖具有法律约束力的条约形式来执行。尽管我们有大量的国际海洋协定，但缔约方数量有限，所以协议的影响是有限的。而建立秘书处执行报告制度、委员会审查、同行评审、专家审评组、协助执行的特别基金等都有助于提高国际海洋条约的执行效力(邵钰蛟，2016)。此外，全球海洋治理立法注重生态保护与预防损害相结合、注重立法执行与监督相结合，海洋综合治理模式在立法中需要考虑相关制度的统一和实施。避免制度层面的重叠、分歧，需要通过缔约国大会这样的机构统一相关法律规则，建立由大会主导的制度协调机制(林千红等，2005)。综合治理的立法工作同样需要考虑制度的可执行性，它关系到综合性海洋治理制度在实施层面的效力。应该说，国际海事组织、粮农组织、联合国教科文组织和联合国环境署等组织在海洋治理方面发挥的作用已越来越明显(Myron and Moore,1999)。传统模式的国家主权属性仍然是海洋法的理论核心，而另一方面综合治理机制却也展现了有效性的一面，有助于弥补传统模式的缺点，也是《海洋法公约》所要求的方式，因此在海洋法体系中这两种制度是并列存在的，只有充分考虑传统模式的利益争夺点，才可以恰到好处的采取综合模式，它的作用是传统机制无法达到的(刘峻华，2016)。

尽管海洋治理国际立法实践存在碎片化、法律效力薄弱，但世界各国在海洋环境治理法制建设研究方面仍取得了大量研究成果。Annick认为海洋治理作为一种新兴理念，拥有法律要素、政治要素、组织要素和能力要素四个方面。它们分别起着政策、行动实施的保障，国家层面的合作和协调，行政管理机制的建设和必要的财政支持等作用。Yoshifumi Tanaka(2004)指出分割式管理制度和综合治理制度截然不同的性质影响着国家和国际社会的行动，认为二者的共存和合作是今后海洋法研究的核心所在。Markus等探讨了欧盟海洋治理实践相关机制的构造和运行特征 (Basil Germond et al.，2016)。Lawrence Juda分析了美国、加拿大和澳大利亚在国家层面的海洋综合治理制度建设。Tiffany C.Smythe等(2017)以新英格兰海洋规划框架为例，探讨了空间规划对海洋治理的作用。Glen Wright(2015)以新兴海洋可持续能源工业为例，探讨了工业化海洋的治理问题。我国学者提出，完善的法律法规体系是海洋生态环境治理的基本前提(张式军，2004)，需要在以国际海洋生态环境保护相关法律、条例为基础和前提，借鉴美国等海洋发达国家有关海洋生态保护环境的经验(蔡先凤等，2006)，进行我国海洋生态环境法律体系和综合管理机制建设。刘家沂(2009)指出，政府作为海洋生态环境保护的主体，应由相关海洋行政部门的专业机构制定详细的海洋生态保护措施，树立以生态系统保护为理念的管理模式。黎昕(2004)指出政府应该积极引导公众保护海洋生态环境的意识，逐步构建有利于海洋生态环境保护的价值体系。陈莉莉(2013)基于多中心治理理论，以长三角近海海域环境治理为例，提出构建有利于政府、公众、企业、非政府环境保护组织合作的制度环境以实现长三角海域环境治理。国内外对海洋综合治理的研究和实践，更偏重于对现有的实践行动做出分析和评价，对国家层面综合治理内涵的认识较为系统与完整，而对于国际海洋综合治理的制度建设还有待发展。

海洋的流动性、整体性等特点决定了海洋环境治理全球合作的必要性。治理理论也为海洋环境治理的国际合作行为提供了理论基础和可行方案。治理理论的核心之一就是合作，这与海洋环境治理的国际合作精神不谋而合(陈洁等，2013)。重大的公共危机要求全球共同面对，而海洋环境治理天然的全球性和治理的较大难度要求必须实现国际间的通力合作。海洋公共危机治理，需要各国在求同存异、互惠互利的基础上构建全球合作的治理框架(陈洁等，2013)。第三次联合国海洋法会议(UNCLOS)对国际海洋综合治理有着极其深远的影响。会议规范了国际社会使用海洋区域的多种用途，并且一定程度上促使各国政府更多的按照一体化视角来考量各自的海洋权益(Juan L.Suárez de Vivero,2010)。第三次联合国海洋法会议所推动的谈判进程为之后各国海洋综合治理之路提供了开创性的思路和阶段性的成果（Yoshifumi Tanka，2004；Julien  Rochette,et al.,2015）。 全球海洋治理在实施路径上可通过主体间的信任机制构建、跨国家的“区域海”制度实施、完善海洋污染刑法规范等措施，以推进海洋环境跨区域治理的制度化水平，如南太平洋地区的海洋环境治理(Joanna Vince,et al.,2017；全永波等，2017)。东南亚海域是一个大国利益聚集、各类海洋挑战凸显、域内国家矛盾重重的区域，海洋治理难度极大。面对诸多挑战，近年来东盟沿着一体化的路径多渠道入手开展区域海洋治理。东盟的海洋治理行动呈现出三个特点：各成员国协商一致、归属于一体化进程下的功能合作、区域外部大国共同参与(王光厚等，2017)。 Crutchfield and James(1964)指出，保护海洋环境必须通过有效的国际合作来治理陆源污染。在全球海洋治理的过程中，以不同类型的主体为区分标准，可将全球海洋治理的实现方式分为以下四种，即主权国家合作方式、国际政府组织主导方式、国际非政府组织补充方式和国际规制的强制方式(王琪等，2015)。随着海洋环境问题的日益突显，海洋环境治理逐渐成为国际组织、政府和社会关注的政治话题，并且已经上升为国家安全治理的重要组成部分。从海洋生态安全治理的外部性特征出发，将海洋生态安全治理与国家发展战略相结合，对海洋生态安全治理现代化具有重要意义(杨振姣等，2016)。当然，在海洋环境治理中，非政府组织凭借自己的灵活性、民间性、非营利性等特点能代替政府提供部分职能，与政府优势互补，提供无缝隙的海洋公共服务，形成多元治理主体格局(俞越鸿，2015)。在实际过程中，全球治理各主体之间的利益博弈、国际合作主体间的协调问题、国际合作主体间的不平等、国际规制的权威性不足以及国际组织的作用有限等因素严重影响了海洋环境全球治理工作的效果(Basil Germond，2016；全永波，2012)。

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